2018年
《土地流转与适度规模经营》
《扶贫政策：政府导向或市场导向？》
首发式
新闻通稿
News Release
《土地流转与适度规模经营》和《扶贫政策：政府导向或市场导向？》由河南财经政法大学樊明教授指导河南财经政法大学本科生合作完成。自2008年起，樊明教授指导主要是河南财经政法大学的本科生合作出版了8部专著讨论公共政策，分别是：《退休行为与退休政策》（2008）、《生育行为与生育政策》（2010）、《种粮行为与粮食政策》（2011）、《房地产买卖行为与房地产政策》（2012）、《收入分配行为与政策》（2013，与南京审计学院喻一文教授联合指导两校本科生）、《工业化、城镇化和农业现代化：行为与政策》（2014），《中西部工业化、城镇化和农业现代化：处境与对策》（2015），《教育、劳动市场表现与教育政策》（2016）。指导本科生进行调查研究并每年出版一部专著，是樊明教授创新教育的重要实践。
《土地流转与适度规模经营》
农业生产尤其是粮食生产，存在着显著的规模经济。中国改革开放之初，农村实行家庭联产承包责任制，进而演变成基于土地集体所有制的农户自主经营，实现了耕者有其田，但同时形成了小农经济，是中国农村普遍贫困以及高城乡收入差距的基础原因。
在中国农村社会保障体制不健全的背景下，中国式小农经济有一定的积极意义，每个农民不可分割的小块土地发挥着重要的社会保障功能。然而随着全球化不断向前推进，尤其是农产品市场全球一体化，中国农业将不可避免地加入到全球一体化的农产品市场竞争，而其背后包含着土地制度的竞争。西方农业建立在土地私有制的基础上，通过土地自由买卖和租赁实现土地规模经营，而中国农村实行的土地集体所有制，给通过土地流转实现土地规模经营带来诸多困难。在拒绝实行土地私有制的条件下，如何在中国这种独特的土地制度下通过土地流转实现土地的规模经营，是一大难题，但却是当下中国农业必须面对和必须解决的难题。中国土地问题既涉及到制度本身的问题，又是一个和意识形态高度关联的问题，既要求通过土地流转实现土地的高效率利用，又要能对基本经济制度给予维护。所以，中国的土地流转既是一个经济问题，还是一个政治问题，存在着相当的复杂性。
（参见《土地流转与适度规模经营》p1，社会科学文献出版社，2017年11月）
1.《土地流转与适度规模经营》提出——
商周时期实行的是处置权受到限制的私有土地制度，且未实行奴隶制度
一般认为，商周时期土地归君王所有，至少最终归君王所有。支持这一观察的是引自《诗经》中的一句非常有名的话：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣；大夫不均，我从事独贤。”这句话完整的含义其实是一句抱怨的话，是说“都是君王的事，只有我有才能、更辛苦”。不过，后世在引用时往往只讲前面的话，强调所有土地、财产都是君王的，所有地上的民众都是君王的臣属。由此得出至少在中国商周时期，土地是国有的结论。
暂且不论这句话本义并非强调当时的土地财产属性，即便断章取义将之理解为关于土地财产属性的描述，也并不能简单地就认为这里说的是土地最终归君王所有。一方面，“溥天之下，莫非王土”在字面上本就可理解为君王对土地的管辖权，而非所有权。另一方面，即便将之理解为君王对土地的所有权，这种所有权无非体现在征收税赋上，事实上仍然体现的是管辖权。一般认为，在商周时期，土地是禁止买卖的。如果真是如此，那么该书认为，商周时期的土地制度是一种处置权受到一定限制的私有土地制度。
井田制一般被认为是中国商周时期主流的土地制度，孟子将井田制描述为：“方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩；同养公田。公事毕然后敢治私事。”仅就这一较为权威甚至带有想象的描述来说，有以下三点值得关注：一是，井田制时期名义上土地的最终所有者为周天子，逐级分封到实际管理井田的领主。领主的义务可以更多地理解为税赋，这样领主可以在相当程度上理解为实际土地拥有者。如果领主无权买卖土地，则可更多地理解为土地处置权受到限制的土地所有者。二是，种地的农民要求首先在公田上劳动，之后才能在私田上劳动，显然在公田上的劳动可以理解为一种劳役地租，且地租并不算高。三是，就孟子的描述来看，并没有说农民在公田上劳动受到严酷的对待。根据以上分析，井田制所反映的更接近一种领主与种田农民之间的租佃关系，农民通过提供在公田上的劳役缴纳了地租。就此而言，很难说井田制是一种奴隶社会的土地制度。如果井田制是商周时期主流的土地制度，则该书并不赞成商周时期中国实行的是奴隶制度。
（参见《土地流转与适度规模经营》p52-53，社会科学文献出版社，2017年11月）
3.《土地流转与适度规模经营》发现——
孙中山的平均地权思想包含公平与效率两难
孙中山的平均地权思想试图解决土地因革命后社会改良进步之增价的归属问题，主张涨价归公，以为如此地主和公众均可满意从而实现公平，但却忽视了土地涨价归公带来效率损失。仔细分析，其实所有试图限制土地所有权的实现以实现公平的土地改革主张，都难免不包含公平与效率的两难，孙中山平均地权主张以及亨利•乔治提出的对土地租金征税百分之百的主张，都是如此。从更深的理论上来分析，任何从土地所有权获得利益的行为，都有着“不劳而获”的基本特征，在道德上难以得到肯定。到近代西方，激进的土地改革运动思想家们都对土地所有者凭借其土地所有权获取地租给予道德上的批判。
然而问题就在于，土地最有效率配置最符合土地所有者的利益，因为出价最高者获得土地，而只有能最有效利用土地的使用者才能在竞标中出价最高。相反，激进的土地改革运动思想家们主张剥夺地主的土地所有权，竟提不出一种方案，由谁来接管土地能保证土地得到有效配置，因为对一个不能从土地有效配置中获得利益者，无论是个人还是政府，很难做到土地的有效配置。而要保证土地有效配置与土地所有者的利益一致，就要求土地所有者能从土地有效配置中获得所有的土地利益。然而，人们希望土地能得到有效的配置，却不接受土地所有者获得全部土地的利益，这就是所有试图限制甚至剥夺土地所有权的土地改革方案必然遭遇到的公平与效率的两难。也许土地利用的公平与效率两难还将持续困扰人类。人类只能在公平与效率之间做出权衡，但鱼与熊掌难以兼得，对此土地改革的思想家们应有清醒的认识。
（参见《土地流转与适度规模经营》p80-81，社会科学文献出版社，2017年11月）
4.《土地流转与适度规模经营》发现——
制约中国实现农业规模经营的因素
中国为什么产生了小农经济以及通过土地流转实现规模经营的困难，该书认为有以下三方面原因：一是，农村土地集体所有制。二是，城乡分隔的户籍制度。三是，地形条件。以上三个原因可分为两类：一类是地形条件，一类是制度条件，包括土地制度和户籍制度。前者为客观的，难以改变的，而后者为主观的，是可以改变的。因此为了实现中国农地的规模经营，要尽快改革限制土地流转的制度因素。当下首要的是废除城乡分隔的户籍制度，从而建立起城乡统一的劳动市场，促进农村剩余劳动力及时向城镇转移。
（参见《土地流转与适度规模经营》p93，p102-103，社会科学文献出版社，2017年11月）
5.《土地流转与适度规模经营》发现——
土地集体所有制是导致农户抛荒的制度原因
抛荒是土地流转成本高于土地流转利益的表现。一般来说，在土地私有社会，如果土地对其所有者价值较低甚至不再需要，土地所有者或卖出或租出其土地而不会选择抛荒。这是因为土地流转大多以买卖的方式进行，流转的交易成本较低，要低于土地价格。比如，如果贴现率为5%，则地价为租金的20倍。这时，农户一般就不会选择抛荒，而是出卖，因为地价会显著高于土地交易成本。在土地私有基础上即便有土地租佃，由于租佃规模通常较大，租佃的单位面积交易成本也比较低，通常会低于租金，抛荒一般也不会发生。
土地抛荒是一个颇具中国特色的现象。在中国，土地承包权的获得不是通过市场，而是集体无偿平均分配，不管农户是否需要。当农户不再需要其承包土地后，剩下的选择就是出租和抛荒。如果租金较低且低于出租的交易成本，则抛荒就是理性的选择。从这个意义上来说，抛荒与集体土地所有制相关，是农户只有土地承包权而无所有权的产物。
（参见《土地流转与适度规模经营》p111，社会科学文献出版社，2017年11月）
6.《土地流转与适度规模经营》发现——
农户耕种亩数对农户投入的影响
现代农业是资本密集型农业，表现为基于大规模家庭农场的高密集资本投入，这是现代高效农业的基本特征。因此要实现农业现代化，农户就必须加大资本投入。有诸多因素影响农户的资本投入，仅就农户耕种亩数对农户农机具投入的影响进行分析，获得以下基本观察：一是，目前中国农户对农业生产投入水平相当低，且农机具更新缓慢。二是，大型农机具的使用会增加农作物亩产并降低亩均农机具和亩均劳动力投入，由此降低亩均成本。三是，农地规模的扩大会促使农户购买大型农机具，增加农业投入。由此认为，当下农户耕种面积过小是导致农户农业低投入的重要原因。要促使农户增加对农业的投入，从而加快农业现代化进程，就必须增加农户耕种亩数，这就需要加快土地流转。
（参见《土地流转与适度规模经营》p116，p119-120，社会科学文献出版社，2017年11月）
7.《土地流转与适度规模经营》发现——
农民签订低严肃性合同表现了经济理性
农民在选择土地流转合同形式时，是基于合同总成本最小化的原则选择土地流转合同形式，这一理论分析得到调查数据的支持：随着土地流转租金的提高，流转时间的增加，流转双方关系的疏远由此导致违约成本的提高，农户更倾向于高严肃性的合同形式。随着农户户主受教育年数的增加，高严肃性合同的订立成本降低，农户更多地选择高严肃性的合同形式。这可以帮助理解为什么农民极少通过政府土地流转交易平台签订土地流转合同，一个重要的原因在于，大多农民的土地流转规模较小，因而所涉及到的租金较低，合同持续的时间较短，土地流转大多在同村村民甚至亲戚之间进行，农户普遍选择低严肃性的合同形式是理性的选择。
由此，政府不应不加区别地鼓励农民在土地流转时到政府土地流转交易平台签订高严肃性的合同。政府在以高投入建立土地流转交易平台时，要考虑到当下广大农户的土地流转规模小，所涉及的流转租金低，流转时间较短，大多在同村的亲朋好友之间流转等因素，因而大多暂时还不会到政府土地流转交易平台签订土地流转合同。因此，在建立土地流转交易平台时，要把平台的建设与农民的实际需要相结合，如果脱离农民的实际需要以高投入建立土地流转交易平台，而农民又很少使用这种平台，必然导致公共资源的浪费。
（参见《土地流转与适度规模经营》p129-130，社会科学文献出版社，2017年11月）
8.《土地流转与适度规模经营》提出——
金融支持对土地流转有着重要的促进作用
获得金融支持的农户能更多地扩大土地经营规模，流转入更多的土地。收获后支付租金的土地流入农户比在收获前支付租金的流入更多土地，因为收获后支付租金的农户受资金约束较小。由于当下土地流转的规模普遍较小，普遍而言土地流转对金融支持的需求尚比较小，但对收获后支付租金的流转大户来说，如流转入土地超过50亩的农户，则必然有较高的金融支持需求。虽然土地流转入农户对金融支持有需求，但普遍获得金融机构金融支持困难，一个很重要的原因是承包地剩余承包期经营权变现能力低，难以成为有效的贷款抵押物。此外，土地流转规模小也是重要原因。这里有一个需要思考的问题是，政府应如何发挥作用？要回答这个问题需要回答：农户间土地流转是否有正外部性？如果有显著的正外部性，政府介入农户间土地流转的金融支持，能否通过成本-收益检验？该书认为土地流转的正外部性集中表现为：土地实现规模经营后，生产效率提高，成本降低，从而农产品价格降低。通过土地流转，农村剩余劳动力可脱离农业农村，配置到更有效发挥作用、产出更高的部门，可改善劳动力资源的有效配置。也正因为如此，中国政府近年来不断加大对土地流转支持的力度。但是否要直接介入对土地流转的金融支持，是一个需要进一步深入研究的问题。
（参见《土地流转与适度规模经营》p134-135，社会科学文献出版社，2017年11月）
9.《土地流转与适度规模经营》提出——
政府需要在农户间土地流转过程中发挥作用。
中国的土地流转建立在土地集体所有制基础上，所实行的农户承包地流转与那些实行土地私有制国家相比，存在着更大的复杂性，这就需要政府在农户间土地流转过程中发挥一定的作用：第一，为农户间的土地流转提供良好的法制环境。土地流转涉及的利益大，过程复杂多变，容易产生悔约现象，从而引发矛盾纠纷。为此，政府需制定相关的法律、制度、政策，规范农户的土地流转行为，以保障土地流转双方的合法利益。第二，政府行政主管部门通过各种渠道，调查搜集土地流转的供给和需求以及市场价格等信息，并加以统计分析，及时公开对外发布，使广大农户能及时获得准确可靠的信息，并使得农户的土地流转能在更大范围内进行。第三，引导农户向流转大户进行土地流转。如果流转大户依靠自身力量与众多农户谈判土地流转，则交易成本过高，难以实现大规模的土地流转。如果村委会甚至镇政府协调土地流转，提出土地流转方式、流转租金、流转期限等指导意见，则可大大提高土地流转的效率，甚至土地流转的公平。第四，建立土地流转交易平台，提高流转合同的严肃性。引导农户通过土地流转交易平台进行土地流转，减少合同纠纷。
但也要认识到，政府干预农户间的土地流转是把双刃剑。如果政府作用发挥的好，可以促进农户间的土地流转，提高流转的效率。但如果过多干预也会导致问题：一是，违背农民的意志，强制土地流转，不利于维护农民的合法权益。二是，如果政府提出的土地流转指导意见不能很好的协调流转双方的利益，或更多偏重土地流入大户，或过多偏重土地流出农户，则必然有损土地流转的公平，也不利于土地流转的稳定。三是，提供过度服务。比如政府已经在县一级建立了土地流转交易平台，但在调查中发现，通过土地流转交易平台来进行土地流转的比例很小。但有些地方建立了镇级土地流转交易平台，就可能有政府过度服务之嫌，如果这些土地流转交易平台使用率不高。
（参见《土地流转与适度规模经营》p180-181，社会科学文献出版社，2017年11月）
10.《土地流转与适度规模经营》提出——
中国在未来受到西方粮食禁运的可能性非常低
中国政府严格的耕地保护政策是出于对粮食安全的考量，即以粮食自给自足为前提，因此要思考中国耕地保护的前提，即中国在未来遭受粮食禁运的可能性。该书认为中国在未来受到西方粮食禁运的可能性是非常低的。有效的粮食禁运需要大多数国家同时参与，使得被制裁国难以从国际市场上获得足够粮食而面临饥饿，但显然这需要至少是世界上绝大多数国家决定与中国为敌。如果对中国的外交不会悲观到相信有一天，中国几乎与世界上大多数国家为敌，就不会相信世界会对中国实施有效的粮食禁运。应该认识到，中国外交正逐步走向成熟，不可能走到与世界为敌的境地，对中国的外交要有最起码的自信。
随着全球化进程的不断向前推进，中国正在逐步融入世界，中国离不开世界，当然世界也离不开中国。如果一国参与对中国的粮食禁运，中国不出口该国所需要的商品，就会造成两败俱伤。也应对今天世界各国所达到的人道主义水平有一个客观的认识，应相信在今天的世界上绝大多数国家不可能以他国人民遭受饥饿为手段达到其某种目的。此外，中国幅员辽阔，粮食的生产周期又比较短，只要有半年储备，在粮食禁运发生时及时调整粮食的生产和消费，那么即使面临粮食禁运也不会挨饿。综上所述，中国面临有效的粮食禁运近乎是一个虚构的幻想。
（参见《土地流转与适度规模经营》p184-185，社会科学文献出版社，2017年11月）
11.《土地流转与适度规模经营》认为——
种粮直补还是应继续由承包地农户领取
种粮直补由承包地农户和土地流入方共同分享，与是由承包地农户领取还是土地流入方领取无关。承包地农户和土地流入方分享种粮直补的比重取决于供给弹性和需求弹性：当供给弹性较大时，土地流入方享受种粮直补的比重较大；而当需求弹性较大时，承包地农户享受种粮直补的比重较大。不同的补贴方领取种粮直补产生的执行成本不同，种粮直补由承包地农户领取，则执行成本较低。相反，如果由土地流入方领取，则由于土地流转的经常性，产生巨大的信息更新费用。此外，会增加承包地农户和土地流入方之间的交易成本，并由此降低土地流转的规模。因此，种粮直补还是应继续由承包地农户领取，这并不妨碍土地流入方享受种粮直补。
（参见《土地流转与适度规模经营》p189，社会科学文献出版社，2017年11月）
12．《土地流转与适度规模经营》认为——
政府对土地流转适当补贴有一定的合理性
通过土地流转实现土地适度规模经营，首先是参与流转的双方从中获益，但对社会来说，也有着一定的正外部性。因此政府对土地流转适当补贴有一定的合理性。但补贴可能导致不恰当的土地流转，表现为不是鼓励向自耕农家庭农场流转，而是向雇工家庭农场、土地股份合作组织、农业企业等。如果流转的土地用于从事种植业，所形成的农业生产组织是不恰当的，因为不是自耕农家庭农场。部分土地流入农户为了获得补贴而过度增加流入土地或流出土地，导致土地利用效率降低。
土地流转补贴要补贴土地流转行为，但在实际操作中真伪流转难辨，政府陷入两难：不严格审核，就可能鼓励伪流转；但如果严格审核，则行政成本过高。土地流转真假难辨也容易引发贪腐问题，政府官员对补贴的酌情处理也容易导致官员的寻租。随着土地流转规模的不断扩大，以及补贴引发的伪流转，土地流转补贴就会成为政府财政越来越重的负担。综上所论，虽然基于正外部性政府对土地流转给予一定的补贴有一定的合理性，但补贴所导致的公共利益改善是否能超过实施补贴政策出现问题所导致的损失，则有待进一步调查研究。
（参见《土地流转与适度规模经营》p196，社会科学文献出版社，2017年11月）
13.《土地流转与适度规模经营》指出——
全球化对中国土地流转制度的选择有一定限制
中国基于三权分置的土地流转制度难以与以土地私有制为基础的土地流转制度相竞争，也就是说，农业发达国家以土地私有制为基础的土地流转制度，限制了中国今天所倡导的基于三权分置的土地流转制度的选择，因为这种制度安排使得中国农民难以参与全球农产品市场的竞争。为此，中国将面临两个基本选择：一是，设计出新的具有中国特色的土地流转制度，使得中国的农产品能较好地参与全球农产品市场竞争，甚至更具竞争优势；二是，与农业发达国家的土地制度接轨，至少不因土地流转制度使得中国农产品缺少国际市场竞争力。
要设计出具有中国特色且保证中国农产品能较好地参与全球农产品市场竞争的土地流转制度并非一朝一夕可实现，如果暂时难以做到，剩下的只能是更多地与国际接轨。然而，土地流转制度不仅是一种涉及土地拥有和使用的经济制度，还涉及到意识形态甚至政治信仰。但作为经济制度的土地流转制度的选择，应更多地以发展农业生产为基本依据。如果选择的土地流转制度虽契合了中国政治家的政治信仰，但终究使得中国的农产品难以参与全球农产品市场的竞争，则这种土地流转制度是有问题的。
（参见《土地流转与适度规模经营》p207，社会科学文献出版社，2017年11月）
14.《土地流转与适度规模经营》提出——
折中主义的土地流转政策
在土地私有制基础上，土地流转的问题和困难相对较少，理论也相对成熟，且已有相对成熟的经验可寻，而基于土地集体所有制的土地流转则刚刚开始，目前暴露出来的问题和困难较多。然而，我们讨论土地流转的制度前提却是土地集体所有制。由此，当下我们只能选择带有折中性质的关于土地流转的制度安排。
将土地所有权和承包权合一虽为一种较为理想的土地制度安排，但这就意味着土地私有化，不是当下可以选择的土地制度改革的选项。那么剩下的就是力图在现有土地制度前提下将承包权与经营权合一。有两种可能的方案：一是将承包权在同村村民之间买卖，尤其是卖给承包大户，如此可实现土地的集中。但这种方式的问题在于：一是，能卖的只是剩余承包期的土地经营权，到承包权结束，土地还得再次承包，仍然不能解决土地流转中的高交易成本问题。二是，出卖剩余承包期的经营权实质就是一次付清全部租期的地租，定价以及金融支持都会面临很大的困难。
另一种方案，我们称之为折中主义土地流转方案。我们讨论当下的土地流转只能以土地集体所有制为制度前提。在坚持土地集体所有制的前提下设计土地流转政策，难以尽善，所能设计的土地流转政策只能是折中主义的。折中主义土地流转政策强调，既不能破坏现行土地集体所有制的前提，又尽可能使得与基于三权合一的土地流转接近，是为折中。其制度设计有三个要点：一是，通过一定形式一次性买断长期脱离农业生产农户的集体土地承包权，使得这些农户不再以土地承包权获得租金或其他形式的土地利益。二是，新增可承包的土地以一定方式向现有种地的农户集中。三是，脱离农业生产的农民到城镇就业居住，与农村脱离经济联系。
这一过程近似于在土地私有制的条件下，脱离农业生产的农户将所拥有的土地出售给其他农户。所要达到的基本目标就是，脱离农业生产的农民同时脱离土地，不再凭借其对土地的承包权获取土地利益，从而避免租佃体制复活以及由此引发的诸多问题。不管采用的方式如何，都将使可承包的土地向实际种地农户集中，使现有的小农逐渐成为大农，由此克服小农经济所带来的诸多问题。脱离农业生产的农民到城镇就业居住，与农村脱离经济联系，由此保证农村的资源留在农村并向现有农村居民集中，农村不再承担离开农村的原有农民的社会保障的责任。
当下推进的集体土地所有权、承包权和经营权三权分置的改革与过去相比有进步之处，但终究不是未来的方向。该书所提出的折中主义的土地流转政策，相信会是对当下土地流转政策的进一步改进，但终究有一些难以克服的困难，不代表未来政策演变的长期趋势。在更远的未来，三权合一应是发展趋势。一方面，土地流转以三权合一为基础，农业发展会比较健康，表现为可实现基于家庭农场的自耕农大规模经营。另一方面，是全球竞争的使然。农业发达国家的土地制度是三权合一的，表现出优越性，而中国的土地制度是三权分置的，基于三权分置的土地流转由于难以克服的内在问题，难以与三权合一农业发达国家的农民在统一农产品市场相竞争，因为任何一次土地产权的分置都带来效率的降低和成本的提高。
（参见《土地流转与适度规模经营》p222，228，社会科学文献出版社，2017年11月）
《扶贫政策：政府导向或市场导向？》
人类自诞生以来就面临贫困，由此一直与贫困进行艰苦卓绝的斗争，至今并无穷期。在中国对困难群体的帮扶存在两个体系：一是，对个别贫困的城镇居民主要依靠社会保障制度，强调个别处理；二是，对贫困的农村居民则更多地采取集体式的帮扶，尤其在集中连片的贫困区，强调群体处理，投入巨大。该书所要讨论的是后者，是为扶贫，所制定的相关政策是为扶贫政策。1986年后，中国实施了现代意义上的扶贫政策，投入巨大，但任务远未达成。当下中国政府承诺2020年要全面消除贫困，这就需要我们认真总结过去扶贫政策实施的经验教训，对扶贫进行更深入的理论研究和更冷静的思考，以使得中国巨大的扶贫投入更为有效，让广大农村更多的贫困人口尽快以高质量脱贫并实现收入正常化。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p1，社会科学文献出版社，2018年3月）
1.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》认为——
贫困率的下降更多地是经济普遍增长的结果
自1986年以来，中国的贫困标准有过三次变动，在不同的贫困标准下贫困率不同。而要评价中国扶贫政策的长期效果，首先需要在统一的贫困标准下衡量贫困率，这样才能从一个较长的时间跨度上评价中国扶贫政策的效果。该书根据所提供的不同标准下的贫困率，推算出基于跨时期统一贫困标准下各年的贫困率从而对不同阶段贫困率进行估计。
从统计上来说，扶贫政策强度指标与人均国民生产总值的增长对贫困率的下降都有显著作用。就此而言，不能够简单地把贫困率的下降解释为扶贫政策的结果。经济的普遍增长对贫困率的下降比扶贫政策强度指标有更大解释力，用人均GDP衡量的经济普遍增长决定着扶贫政策的强度。由此，经济普遍增长是导致贫困率下降的基础原因，扶贫政策有一定效果，但权威文献夸大了扶贫政策的效果。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p21，社会科学文献出版社，2018年3月）
2. 《扶贫政策：政府导向或市场导向？》对贫困的发生提出新解释——
贫困可视为贫困人口没有与有效率的生产要素相结合的结果
该书认为，贫困可以理解为贫困人口没有与有效率的生产要素相结合的结果，即没有与有效率的物质资本、人力资本、企业家才能甚至土地实现良好的结合，从事有效率的经济活动，由此导致其收入过低，成为贫困人口。中国投入巨大的扶贫政策之所以效果有限是因为，政府主导的扶贫政策难以普遍实现贫困人口与有效率的生产要素相结合。而要实现贫困人口与有效率的生产要素相结合的关键在于，建立城乡统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场。农民工脱贫可以解释为农民工在城镇与有效率的生产要素相结合的结果。因此扶贫还有另一条途径：充分发挥市场作用，核心在于建立城乡统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场。该书把政府通过建立城乡统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场，让贫困人口通过市场实现与有效率的生产要素相结合的政策，称为市场导向型扶贫政策。相反，把当下强调政府主导的扶贫政策，称为政府导向型扶贫政策。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p22，社会科学文献出版社，2018年3月）
3.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》提出——
扶贫的目标应是贫困人口收入正常化
扶贫政策有两个可能的目标：扶贫第一目标是脱贫，即将贫困人口的收入提高到贫困线以上，这是不少驻村扶贫干部的实际工作目标，也是考核他们的基本指标。扶贫第二目标是收入正常化，即贫困人口的收入与城镇居民相仿。两个扶贫政策的目标不同，则所实行的扶贫政策措施就会有明显的差异。立足于脱贫，会更多地采取一些临时局部性的措施，只要贫困人口的收入水平达到当下贫困线以上即可，比如派驻村干部下乡对口落实脱贫，帮贫困户找一两个开发项目。但这些措施在今天农村劳动力严重过剩、人地关系紧张的背景下，很难实现农村贫困人口收入正常化。在扶贫高要求的背景下，一些地方的扶贫甚至出现了运动化，问题更为严重。
该书认为，只有以贫困人口收入正常化为目标，才能从制度上寻找导致贫困的原因，才能进行制度建设，从根本上让农村居民整体脱贫。也只有这样，才能从根本上让现在的贫困人口稳定脱贫，而不是贫困线一上调就又产生出大量的贫困人口。因此，该书对扶贫的研究更多地着眼于重大的制度调整，而不是一些局部的扶贫措施。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p23，社会科学文献出版社，2018年3月）
4.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》提出——
贫困及贫困区形成的理论模型
贫困区可以理解为贫困在空间上聚集的现象，通常在贫困区缺少有效率的劳动力、资本、土地和企业家才能，至少是这四种生产要素短缺或不齐备。一般来说，除了自然条件较差外，普遍缺少资本、企业家才能，劳动力素质普遍较低，难以进行高效率的生产活动。基于这一观察，现有的扶贫政策强调向贫困区输入这类生产要素，比如派驻村干部可以理解为输入企业家才能。但这显然不是唯一的选择，甚至也不是理想的选择。
如果人具有流动性，即便所处环境不佳，人可以离开不良的环境，从而摆脱不良环境对人们收入水平提高的影响。就西方的经验而言，一般来说，西方有相对贫困的人口，但少有中国式的贫困区。关键在于，如果一个地方过于贫困，人们可以选择离开。从这个意义上来说，仅仅从外部条件并不能很好地解释贫困的发生。
该书探讨贫困在何种假设条件下不会发生。这样的视角可以帮助追寻哪些现实条件不满足假设，于是贫困就出现了，政策建议也随之产生出来，就是要修正现实来满足贫困不会出现、不会在空间聚集的条件。在以下两个假设前提下，贫困以及贫困区不会发生。假设一，劳动力是同质的；假设二，存在统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场。然而，当以上两个假设条件的任何一个或两个同时不成立，则贫困就会发生。如果贫困区和正常收入区的劳动力是不同质的，比如贫困区劳动力受教育程度低，则上述过程就可能不会发生，或呈现另外的结果。如果贫困区和正常收入区的劳动市场是分隔的，比如居民的迁徙自由受到严重限制，如实行了城乡分隔的户籍制度等，加之高额的外迁成本，贫困区人口难以到正常收入区就业，贫困将依旧发生。当然，如果以上两个假设都与现实不符，则贫困就更加深重，更容易导致贫困的持久化，而这更接近中国的经验。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p62-64，社会科学文献出版社，2018年3月）
5.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》发现——
扶贫救济款的扶贫效果并没有得到贫困户的广泛肯定
调查发现，有四成多贫困户领取了扶贫救济款，平均金额是1472.85元，金额有限。扶贫救济款的扶贫效果并没有得到贫困户的广泛肯定，只有二成稍多的受访贫困农民肯定扶贫救济款的扶贫效果，而将近四成的贫困户持否定态度。扶贫救济款发放的基本功能在于提供救济，就其增强贫困户自我发展能力从而提高其收入来说，作用有限。扶贫救济款发放作为一项公共政策，实施成本较高。一方面行政成本高，更严重的是，难以避免扶贫救济款发放过程中的腐败问题。虽然发放扶贫救济款的扶贫效果有限，但对贫困户摆脱当下的困难仍有一定的作用，因此仍然是一项需继续执行的公共政策。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p113-114，社会科学文献出版社，2018年3月）
6.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》发现——
政府推广开发扶贫项目可能内生地导致过量供给
该书发现政府推广开发扶贫项目并没有得到贫困户的普遍认可。政府推广开发扶贫项目有一定内生性的问题，即这些问题与扶贫项目的政府推广具有某种内在的联系，可以部分帮助解释为什么政府推广的开发项目并没有得到贫困户的普遍肯定。主要原因有：农产品市场的有限性，政府推广某种农产品可能导致过量供给，政府官员不一定具有企业家才能，开发项目如果失败易导致官民纠纷等。因此，政府要认识到扶贫开发项目有内生的局限性，要十分谨慎地推广开发扶贫项目。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p116-118，社会科学文献出版社，2018年3月）
7.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》发现——
驻村干部的帮扶作用有限
派驻村干部扶贫对提高贫困户收入有一定的作用，但尽管如此，驻村干部的帮扶作用并没有得到广大贫困户的肯定。派驻村干部扶贫作为一项公共政策存在诸多问题：驻村干部通常缺乏企业家才能，不掌握农业生产科学技术，因此并不一定比贫困户更具知识技术优势。通过驻村干部争取项目可能导致公共资源不公平合理的分配。派驻村干部扶贫是一项高成本的公共政策，包括驻村干部本身的工资和扶贫办公费用，原工作岗位的正常工作受到影响，降低了贫困户通过自身努力脱贫的动力，等等。
从根本上来说，驻村干部能发挥的扶贫作用是有限的。来自政府机关的驻村干部通常并不具有企业家才能，也无资本可带或能一般性地通过驻村干部引入资本到贫困村投资。虽然不乏派驻村干部到贫困村扶贫取得较好扶贫效果的新闻报道，但很难成为一般经验。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p122，社会科学文献出版社，2018年3月）
8.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》发现——
小额贷款的获得性很低
基于贫困户自评其导致贫困的原因，缺资金致贫与因病致贫几乎是并列第一，因此缺资金是导致其贫困的重要原因，贫困户有获得小额贷款的需求。然而贫困户小额贷款的获得性很低，主要有以下几方面原因：国家财力有限，商业银行办理贫困户小额贷款风险大、盈利低，即便政策性银行也难以承受高办理成本和高坏账率；贫困户缺项目，缺担保；给贫困户办理小额贷款所耗费的公共资源多等。
虽然小额贷款对贫困户脱贫有一定的作用，但贫困户小额贷款的低获得性是长期的。综合而言，针对贫困户的小额贷款暂时还很难在扶贫中发挥重要作用。因此，给贫困户发放小额扶贫贷款作为一项扶贫政策仍要继续进行下去，体现政府和社会对贫困农民的关怀。但作为一项公共政策，又要量力而行。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p122，社会科学文献出版社，2018年3月）
9.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》提出——
基础设施建设需通过成本收益分析
基础设施的投入可以改善人们生产生活条件，具有显著的减贫脱困效果，但这并不必然意味着所有的基础设施投入都是合理的。如果一项公共设施建设有显著的扶贫效果，但投入太大，则这项公共设施建设并不必然具有合理性。任何一项公共设施建设必须通过成本-收益检验，方为合理。扶贫在政治上的正确并不意味着可以忽视资源配置的效率。只有有效率的扶贫，才能让政府及其相关的官员在政治上得分。比如，在一些生态条件差、交通不发达且人口稀少的地区，虽然改善交通条件有助于当地村民提高收入，降低贫困，但改善交通条件的投入通常很大，且受益人数较少，则这一在贫困区的交通工程并不必然合理。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p130，社会科学文献出版社，2018年3月）
10.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》提出——
市场主导易地扶贫搬迁
贫困的基本原因在于贫困人口难以与有效率的生产要素相结合。如果贫困人口在其所在地难以实现与有效率的生产要素相结合，易地搬迁就成为其脱贫致富的基本选择。中国的易地扶贫搬迁基本是在政府的主导下完成的，该书称之为政府主导易地扶贫搬迁，但存在诸多问题：一是易地扶贫搬迁是从农村到农村的易地搬迁，并不能有效提高搬迁农民的务农收入，从而难以有效解决其脱贫致富问题。二是政府主导易地扶贫搬迁往往在一个较小的范围内实施。一般来说，搬迁后的资源和生态环境条件与之前相比可能相差不大，从而生产条件的改善也会有限。三是政府主导的易地扶贫搬迁通常是将某个贫困村从自然环境不适宜生产居住的农村地区整体搬迁安置到另一个自然承载力相对较强的农村地区。在整村搬迁的条件下，所配给的土地将是大量的，这必然加剧迁入地人地关系的紧张，增加迁入地资源环境压力，导致近一半的迁入地居民感受到易地扶贫搬迁给自己带来了负面影响。四是整村搬迁时搬迁居民的住房一般由当地政府集中建设，其地点、户型、面积并不一定符合搬迁居民的需求，同时也会限制搬迁居民就业的区域选择并由此可能限制职业选择。
中国实施的城乡分隔的户籍制度限制了贫困农户的迁徙自由，而贫困户因缺少资源从而流动性较弱，易地扶贫搬迁的重点就应该在于让扶贫对象摆脱城乡分隔的户籍制度对其迁徙的限制，赋予贫困人口资源从而提高其流动性，使之实现与有效率的生产要素相结合。由此该书提出市场主导易地扶贫搬迁的概念：即通过建立统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场，赋予贫困人口充分的迁徙自由，使得贫困人口能够通过要素市场实现与有效率的生产要素相结合，从事有效率的生产劳动以提高收入摆脱贫困。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p174-175，p78-1779，社会科学文献出版社，2018年3月）
11.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》提出——
政治权力和经济权力合一的村落政治结构是导致贫困的原因之一
根据相关法律，村委会同时具有了管理村公共事务的政治功能和经营管理集体资产的经济功能，就形成了独特的政治权力和经济权力合一的村落政治结构。在这种政治经济功能合一的村落政治结构下，如果村委会，尤其是村委会主任，恰当地运用其政治权力和经济权力，也能有效地带领村民脱贫致富。但这种村落政治结构也使得村民一旦当上村委会主要干部，尤其是村委会主任，就掌控了村落行政资源和集体经济资源的控制权，在缺少有效监督的条件下，就为其以权谋私创造了制度条件，是导致村民贫困的重要原因之一。为此该书建议：一是提高村委会干部的收入。二是减少甚至取消村经营性集体资产。三是切实落实村务公开制度。四是加强选举过程中的监督以遏制贿选。五是严厉打击村干部以权谋私。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p186，p189-191，社会科学文献出版社，2018年3月）
12.《扶贫政策：政府导向或市场导向？》提出——
扶贫政策悖论概念以及扶贫的责任在政府与贫困居民之间的划分
所谓扶贫政策悖论，是指政府对贫困居民的帮扶都内生地具有降低贫困居民通过自身努力脱贫的机制。扶贫政策带有悖论性质，这为扶贫政策的选择带来相当的复杂性。一项良好的扶贫政策应既能有效地帮助贫困居民脱贫，又能较少影响贫困居民通过自身努力脱贫的动力。在贫困区发展教育、改善交通、通讯条件等是扶贫悖论性质较轻的扶贫政策。
该书基于六方面讨论了政府和贫困居民扶贫责任的划分：一是一国的经济实力。二是政府官员的廉洁程度。三是贫困居民诚信度。四是贫困居民对政府的依赖程度。五是政府效率与市场效率的对比。六是一国的收入结构。综上分析，该书认为，在当下中国政府仍然很难承担过多过重的扶贫责任。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p198-200，社会科学文献出版社，2018年3月）
13．《扶贫政策：政府导向或市场导向？》主张——
中国应更多地实施市场导向性的扶贫政策
中国贫困的症结首在于缺少城乡统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场。由于缺少这一市场，贫困人口就大大失去了空间的流动性，尤其是到城镇就业的机会，大多就只能长期滞留在缺少资源的贫困区从事低效率的经济活动。该书认为要从根本上解决中国农村的贫困问题，首要的是建立城乡统一高流动的要素市场，尤其是劳动市场。中国的扶贫政策面临重大转型，即由政府导向型扶贫政策转型到市场导向型扶贫政策，让贫困人口通过市场实现与有效率的市场要素相结合。政府在扶贫中也需发挥积极作用，但重点不应在于直接干预贫困居民的生产经营决策，更不可采用运动化的方式实施扶贫，而是在建立城乡统一高流动的要素市场，尤其是劳动市场上加大投入，加大改革的力度。
（参见《扶贫政策：政府导向或市场导向？》p217-218，社会科学文献出版社，2018年3月）
