樊明居

户籍制度改革扶贫

樊 明

西方有贫困个体，但在农村少有中国式的贫困区，一个重要的原因在于存在城乡统一高流动性的劳动市场。在农业现代化过程中产生的大量剩余劳动力可及时转移到城镇就业。而中国农村贫困的一个重要原因在于存在大量剩余劳动力，城乡分隔的户籍制度严重限制了这些剩余劳动力及时向城镇转移。如果通过户籍制度改革有助于建立城乡统一高流动性的劳动市场，使得农村人口尤其是农村贫困人口能及时转移到城镇，并同时增加农村人均资源禀赋，则户籍制度改革就有了扶贫的功能。该文侧重基于扶贫的视角讨论户籍制度改革，即户籍制度改革扶贫。

在中国，导致贫困在农村长期集聚的一个重要原因是城乡分隔的户籍制度，由此农村贫困人口难以及时转移到城镇与有效率的生产要素相结合，农村劳动力存在严重剩余。如果通过户籍制度改革进而有助于建立城乡统一高流动性的劳动市场，使得农村人口尤其是农村贫困人口能及时转移到城镇，并同时增加农村人均资源禀赋，则户籍制度改革就有了扶贫的功能。本文侧重基于扶贫的视角讨论户籍制度改革，即户籍制度改革扶贫。

一、城乡分隔的户籍制度与贫困

为了分析城乡分隔的户籍制度与贫困的关系，我们先重复上期对贫困的产生所做的分析：贫困可以理解为贫困人口没有与有效率的生产要素相结合的结果，即没有与有效率的物质资本、人力资本、企业家才能甚至土地实现良好的结合，从事有效率的经济活动，由此导致其收入过低，成为贫困人口。

在西方有贫困的个体，但少有中国式的贫困区，一个重要的原因在于，西方没有中国式的城乡分隔的户籍制度，这样在农业现代化过程中所产生的大量剩余劳动力可以比较容易离开农村，在城镇寻找到就业机会，如此留在农村和离开农村的人都能够实现收入正常化从而避免贫困。

要实现城乡收入均等化从而从根本上消除农村的贫困，就要求农业劳动力占总劳动力之比与农业产出占国内生产总值之比相等。比如，农业产出占国内生产总值比重为10%，如果不存在城乡收入差距，则要求农业劳动力占总劳动力的比重也将是10%。2015年中国农业产出占国内生产总值之比为8.83%，而农业劳动力占总劳动力之比为28.30%，如此必然导致巨大的城乡收入差距，是导致农村贫困的重要原因。

在中国农业现代化的过程中，之所以没有出现农村剩余劳动力及时转移到城镇的一个重要原因在于，存在城乡分隔的户籍制度，严重限制了在农业现代化过程中所形成的剩余劳动力及时向城镇转移。农民只能在城镇就业，就业状态通常比较低端，但很难获得城镇户籍，由此导致难以在城镇获得各种社会保障，甚至不能在城镇购房，子女难以在公立学校就读，如此等等，就必然阻碍了农民到城镇就业的愿意，不少农民工到一定年龄会选择返回农村。笔者所组织的多次调查都说明了这一点。

此外，中国的贫困还与土地集体所有制相关。与西方对比，西方实行的是土地私有制，当农村剩余劳动力离开农村到城镇就业时，大多会选择卖出土地，由于是一次性交易，土地流转的交易成本较低，有助于形成大规模的家庭农场。即便是出租土地，由于是大面积出租，租赁的交易成本也相对较低。现在美国的家庭农场的平均规模在450英亩（2732亩）左右。如此，农民可实现收入正常化，消除了城乡收入差距。但中国实行的是基于土地集体所有制的分田到户体制，形成小农经济，土地流转只能通过高交易成本的土地租赁实现，因此难以摆脱小农经济，而小农经济就基本上意味着贫困。因此，中国通过户籍制度改革帮助解决农村贫困问题，还必须尽力克服土地集体所有制基础上小农经济所带来的问题。

二、户籍制度改革扶贫的要点

基于以上分析，户籍改革要实现的一个目标就是有助于建立城乡统一高流动性的劳动市场，使农村剩余劳动力及时转移到城镇，与此同时尽可能克服小农经济带来的问题。这样，一方面，离开农村的农民可实现与有效率的生产要素相结合，获得与城镇居民相仿的收入；另一方面，留在农村继续务农的农民获得更多的土地及其他资源，形成基于承包土地（而非租赁土地）适度规模的家庭农场，最终也将获得与城镇居民相仿的收入。由此，实现在整体上农村贫困人口减贫脱困，并实现收入正常化。

为此，本文提出户籍改革扶贫有两个要点：

第一，通过一定形式一次性买断长期脱离农业生产农户的集体土地承包权，使得这些农户不再以土地承包权获得租金或其他形式的土地利益。当下户籍制度改革有一关注点就是，不要求农民放弃在农村的土地承包权，其目的是保持承包地的社会保障功能。但这种把本为一种生产要素的土地附加了社会保障功能所带来的问题却少有关注。其中一个重要的问题就是导致中国农业经济佃农化。

农民离开农村到城镇就业成为农民工。由于仍然持有农村土地承包权，农民工通常将承包地出租给他人耕种，收取地租或其他形式的土地利益，这时农民工与其承包地的承包者形成租佃关系：承包土地的农民成为某种意义上的佃农，而农民工就演变成某种意义上的地主，笔者称之为“新型地主”。随着越来越多的农民离开农村，而留在农村实际种田的农民所耕种的土地大多通过租佃获得。农业本不是高盈利行业，如果占人口10%真正在农村种地的农民向这个国家一半以上的人缴纳地租，中国农业就退化到佃农经济，这至少带来两方面问题：一是道德问题，即可能占据总人口一半以上的城镇居民（可能还叫农民工及其后代）向占人口不到10%真正种地的农民收租，是否合理？是否是一种剥削行为？长期以来中国并没有在意识形态上否定这种剥削行为的性质。二是在农产品市场全球一体化的背景下，中国的农民将在全球一体化的农产品市场上与农业发达国家的自耕农竞争。由于中国的农民大多为佃农，要缴纳地租，可能是沉重的地租，面临着竞争的成本劣势，如何参与竞争？我们经常把地租的沉重视为土地流转的优越性，因为承包地流转出的农民获得高额的土地租金，并视之为保护了农民的利益。其实，当土地租佃体制形成后，农民已呈现两个阶层：真正种地的农民和离开土地的所谓“农民”，有人称之为“伪农民”。我们应更多地保护真正种地的农民的利益还是离开土地的“伪农民”的利益？这关系到中国农业的国际竞争力以及中国农业能否得到健康的发展。

由此笔者建议，由政府购买农民留在农村承包地的承包权，该土地优先在村集体内部一定的方式分配，使得留在农村种地的农民所耕种的土地直接从村集体承包，而非从农民工那里转承包，由此新增可承包的土地以一定方式向现有种地的农户集中，避免佃农制度在农村的复活。

第二，给自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民提供与城镇居民相仿的社会福利。具体实施时，由农户自愿申请放弃土地承包权和/或宅基地使用权，由政府审核批准。获得批准的农户在政府设定范围内的城镇可自由选择一座城市（镇）将户口迁入，并立刻享受与所迁入城市市民相同的福利待遇，包括医疗、最低生活保障、退休养老、子女接受义务教育等。政府处理农户留下的宅基地：适宜还田的可还田，由此增加城市建设用地指标，拍卖新增城市建设用地指标可获得不小的财政收入。房屋适宜继续使用的，由继续使用者购买，尤其是新农村建设的房屋。如果原有房屋适宜继续使用但存在较大面积附属庭院的，至少部分庭院可还田，同样可置换成城市建设用地指标。如此，政府可获得一笔收入，为迁入城市的农户支付社会保障。此外，根据农户放弃的宅基地及房屋的市场价值，给与农户一定的不低于农户所放弃的宅基地及房屋市场价值的货币补偿，进一步增加进城的安家费用，以足够吸引农户放弃宅基地和承包地。如此，脱离农业生产的农民到城镇就业居住，与农村脱离经济联系。

以上改革所要实现的基本目标就是，在不改变土地集体所有制的前提下，获得西方农民在农业现代化过程中向城镇及时转移的效果。未必尽善尽美，但在土地集体所有制的前提下，要实现农户的农地规模经营、摆脱贫困并实现收入正常化，是一个人类尚未实现过的目标。

三、中国户籍制度改革在局部区域实施的探讨

以上的改革建议最好由中央政府来实施。其实，户籍制度的改革本应是中央政府推动的改革，由地方政府通过试点探索户籍制度改革问题较多。但当下中央政府无意主导从根本上打破城乡分隔户籍制度的改革，于是地方政府只能通过必要的变通实现在地方的户籍制度改革向着正确的方向迈进。地方政府实施户籍制度的改革，当然最好由省政府来实施为上，但县级政府也可以实施。部分经费可以从扶贫经费中支付，因为户籍制度改革具有显著的扶贫功能。

当下扶贫款大多花在农村，这本身有诸多问题。笔者关于扶贫的研究显示，农村贫困的基本原因是农村剩余劳动力过多，不把这些剩余劳动力转移到城镇，农村难以从根本上脱贫的，更难实现收入正常化。因此，从理论上来说，扶贫款最有效的使用是放在促进农村劳动力向城镇转移并使得这些离开农村的农民脱离与农村的经济联系，否则就会导致农业经济的佃农化。

笔者建议由省政府推动以上改革，在一个省的范围内，城镇的就业机会比较多，相反如果由县市政府来推动，县市城镇的就业机会相对较少，县市财政的支持力度也相对有限。当然，县市政府仍然可以推动以上改革，尤其是工业相对发达的县市。

以上的分析讨论也说明，户籍制度改革不仅仅是户籍登记制度这么简单，涉及到一连串的目标和改革。如果看不到这些目标，户籍制度的改革必然就是低水平的。

（以上分析讨论，详见樊明等的专著《扶贫政策：政府主导或市场主导？》，社会科学文献出版社，2018；《土地流转与适度规模经营》，社会科学文献出版社，2017。）