樊明居

2005年有两个热点问题引起了广泛的讨论：一是户籍制度改革，一是个人所得税改革。户籍制度总说是要改了，可实际上又没有真正大改，困难重重。事实上户籍制度改革并不像给农民重印户口本那么简单。个人所得税改革有很多方面值得讨论，可实际讨论主要限于起征点这样一个数量问题。

笔者有一个想法，将个人所得税改革和户籍制度改革联系起来改，或许局面会有大改观。

在现行户籍和个人所得税征收制度下，一个公民就业从而作出贡献的所在地和其享受社会福利所在地可能出现分离。比如，一个农民长期在城市打工，但能享受社会福利的所在地却是在原来的村里。一个内地城市的下岗工人可以到广东打工却照常享受原来城市的最低生活标准。这种现象反映的一个问题是，对地方政府来说，对公民的福利支出和这个公民就业从而对该地的贡献存在不对称。如果一个城市的公民不在该地就业从而不对该城市作出贡献，但由该城市政府继续承担其福利支出，不合理。而对别的城市来说，一个公民在该地就业并对该地作出贡献，但却不用为其提供社会福利，也不合理。

一个合理的户籍制度就是要实现，公民就业从而作出贡献的所在地和其享受社会福利的所在地相对应。这样，不合理就消除了，这样的制度安排也应能为各个地方政府所接受，因为是公平的。通俗地说，谁给你纳税，你给谁提供社会福利。如此，户籍制度改革才能顺利进行。当然这样的改革要对目前的利益分配格局进行调整，那些不为在该城市就业并作出贡献的公民提供社会福利的城市的利益要受损，因为这些城市要承担应该由他们承担的社会福利责任。如果这些城市的户口附带太多的利益，则所受损失就越大，就越想阻止这样的改革。这可以解释为什么一些其他方面的改革走在全国前面从而经济发展快的城市在户籍制度改革方面却裹足不前，甚至还不时听到一些如何限制外来人口进入的言论。

当然，如果一个公民在一个城市工作时间不长，贡献不大，来到一个城市就要求享受这个城市的社会福利，也不现实，因为一个城市的社会福利主要是该城市的居民长期作出贡献提供了基础，现在来个外来人到了就要平分一分，当地人当然不原意，而且可能也没有那么多可供分享。比如，来个农民在一个城市工作两个月不干了就要求享受这个城市的最低生活标准，当然不现实。如果一个人已经在一个城市就业相当长的时间并已经作出一定的贡献并进而要求和其他市民一样享社会福利，问题应比较好解决，因为这个公民已经为这个城市作出贡献并已充分纳税了（不限于个人所得税），而且这样的人的相对数量也不会太多。在技术上，可考虑以累计交纳个人所的税和在该城市持续就业时间综合考虑作为根据。

因此，户籍制度改革的根本所在就在于，确定一个公民就业并作出贡献的所在地，并确定赋予其享受该地社会福利的标准。如果一个人在一个地方所作贡献或潜在的贡献已经达到一定的标准，就应该赋予其市民的身份，并和其他市民一样享受相应的社会福利可能还包含相应的政治权利。任何时候一个公民在能在一个地方、而且必须在一个地方享受社会福利，否则，或社会福利将失控，或有的公民无处可申请社会福利。当然，一个公民可以享受在异地的财产权利。所有的有效和可操作性的户籍制度改革如果不能解决以上问题，则注定缺乏操作性，难以成功。

现在谈个人所得税的改革。个人所得税的功能现在为人们所注意到的主要有两项：一是作为二次分配的手段，另一是政府财政的来源。但个人所得税还有一项潜在的功能：通过公民个人所得税交纳的信息，政府可以确定公民个人所得税的来源地，也就是公民就业从而作出贡献的所在地及贡献的大小（缴税多少）。

我们可以考察并借鉴一下美国的个人所得税征收制度。和本问题相关的有这样一些要点：每个月雇主向国税局（IRS，Internal Revenue Service）报告所雇每个员工的收入并代扣相应的个人所得税缴纳给IRS，到年终报告每个员工全年收入。到了次年的4月15日前，每个公民（含未就业的）向IRS填报上一年为每个雇主工作所得收入（W2表），并按全年收入根据个人或家庭具体情况计算全年应缴税款，补交应缴和已被扣除的差额，或如果已多缴了，则要求IRS退税。这样，IRS可掌握每个公民在每一地及每一工作场所收入状况，同时也掌握每个雇主的工资支出，并作为计算其成本、利润及公司所得税的依据。

如果中国借鉴美国的个人所得税征收制度中的一些精神，首先可确定每个公民就业所在地及交纳个人所得税的多少。有了这两方面的信息，就可以比较容易确定一个公民是否具备了在某一地，如某一城市成为正式市民的基础。从制度安排上来说，一个公民达到了被一个城市吸纳作为正式公民的标准，就必须要成为这个城市的正式市民，因为一个市民离开农村或一个城市到其他城市就业超过一定时间但仍然享受原来的城市或农村的社会福利，这对原来城市和所在的村来说又是不公平的了。

其次，这样的制度可较好地避免，一个公民一边就业，一边享受失业救济或退休金。如果这样，便称之为“打黑工”，是非法行为，要受到法律制裁。目前这种状况在中国相当普遍。当下在中国的城市，相当一部分人，下岗了或提前内退在享受失业救济或内退工资，但一边在继续就业并获得收入。

对农民来说，当在一个城市工作一段时间后符合申请成为一个城市的正式居民的条件，可以申请，获得批准后享受这个城市的社会福利，但同时交出在农村承包的耕地，完成一个从农民成为城市居民的过程。当成为一个城市的市民后，至少在工作年龄期间，应在该城市居住和就业，并向当地税务部门纳税。如果离开超过一定时间，将取消该市的市民身份及相应的社会福利。否则，这个城市将为这个对该城市无贡献的人提供福利。

要对下岗失业人员采取开始高救济，但以较快的速度下降的政策。一方面促进下岗失业者尽快再就业，另一方面，防止一些人以获得某一城市的社会福利选择到高福利城市就业，然后恶意失业而享受高社会福利包括高失业救济，甚至再打黑工。这要求国家税务部门应能够建立全国性的数据库，能够跟踪每个公民在所有地方的就业及收入、享受失业救济和退休金的状况。

最后要说明的是，任何税收制度一定存在一些空间让少部分人恶意从中投机取巧，因为要完全克服这些行为所需的稽查和执法的成本可能会太高。我们一方面要对这种损害公共利益的行为给予严厉打击，另一方面，也要接受难以完全克服某些投机取巧的行为。这就像在美国，一个人要偷逃一些税收并不算难，被逮住的机会也不一定很大，特别是对于低收入者，但一旦被抓住，将受到严重惩罚。一个社会的制度的安排大概也只能做到这样。



    （载《经济视点报》，2006年1月19日，题目改为《户籍改革与个税改革不妨并行》）