樊明居

     一、引言

现在中国很多城市正如火如荼地改造城中村。城中村从形成到改造要耗费巨大的资源。对待城中村，最好是不要让它形成，已经形成了又到了非要改造的时候，也要知道如何改造可能是比较理想的安排。要做到这些，首先要深刻理解城中村的起源。关于城中村的起源问题，目前国内学术界多有讨论，但更多的从城市规划的角度，把城中村的形成更多地解释为没有及时对将要并入到城市建成区来的村庄及时进行规划。我们暂且将这类解释称之为“规划论”。

显然，如果能及时把城中村的建设纳入城市规划可能不会使得城中村的问题发展到今天如此严重。但规划论有两个问题：一是，操作性，现在经济条件较好的村庄，即便远离城市，也已经发展成建筑密集拥挤，杂乱无章，城市规划很难过早地介入到这些村庄的规划和建设。二是，在进行城中村改造时，规划论往往更多地强调从建筑布局规范等方面，或城中村外表，而忽视村庄村改造的内涵，即城中村居民的生产方式和生活方式的改造。

城中村起源的原因和改造相当复杂。本文侧重从制度方面分析中国城中村的起源，相信这样的分析能寻找到城中村形成更深刻的原因，在此基础上，从制度层面来分析如何防止城中村出现。本文侧重于从改造城中村居民的生产方式和生活方式方面来讨论对城中村的改造。

一、制度审视：为什么西方城市没有城中村？ 

在一国城市化过程中形成如此众多的城中村是一个具有中国特色的城市化现象，是中国特有的制度环境产物。为了说明这一点，我们不妨先探讨为什么在西方发达国家的城市化过程中没有出现中国式的城中村。

在欧洲，村庄是普遍存在的，在城市化的过程中也有一个城市包围农村村庄的问题。但为什么原来的村庄没有在城市中整体保留下来形成城中村?有两项制度值得关注：一是土地私有制度，二是没有限制农民转化为城市市民的城乡分割的户籍制度。

设想一个城市发展到其边缘已接近一个村庄。这时，村庄及村民所拥有的农地价格上升。在自由市场制度条件下，谁能最有效地利用某一块土地就会转为其所用，而非谁拥有这块土地。其过程机制为，如果土地已进入市场，当然，谁能最有效地利用某块土地就可出最高的地价或租金，当然土地也就归其拥有或使用。如果土地还在为土地所有者使用，但使用土地的效率不是最高的，这时更有效使用这块土地的人就可能要购买或租赁这块土地，由于这一交易对双方有利，土地就会或通过买卖或通过租赁转到更有效使用者手中。这是市场经济配置资源的机制和效率。当用于城市建设的收益大于用于农业的收益时，原土地拥有者就或卖或租出这块土地使之用于城市建设由此从土地获得更高的收益。这里的一个制度前提是土地私有，土地所有者有对土地能行使充分的处置权。

除了土地私有外，没有中国式的城乡分割的户口制度也是土地按效率原则进行配置的制度前提。设想，虽然土地在农民手中效率不高，但农民离开土地后难以寻找到更合适的就业机会，如果转移到城市还要遭受种种歧视，土地的有效交易也难实现。而在西方，恰好没有中国式的户籍制度，和土地分离的农民可以比较容易地转入到城市就业，而且农民到了任何一个城市就可像一般市民一样享受所有的社会福利。这样，原来的村民经过这样一个过程很快分散到城市，不会在原来的村庄聚集形成城中村。

二、中国城中村形成的制度因素

为什么在中国城市化过程中就会形成城中村呢？从制度层面上来分析，至少有两项制度发挥了作用：一是现行的农村土地集体所有制，二是导致城乡分割的户籍制度。

同样设想一个城市发展到其边缘已接近一个村庄。如果我们用土地的租金反映土地的效率，这一租金可以表示为：土地的农业生产的收益和农业生产成本之差。由于土地用于农业生产在目前中国效率较低，而用于城市建设则效率明显提高。这时村庄的土地用于城市建设是更经济合理的安排。于是，有了一位开发商要开发这这块土地。但他必须通过政府获得，政府首先征用这块土地再拍卖给开发商。

这里有两个值得注意的事：一是，由于土地集体所有，农民的土地不是通过农民和开发商的个别谈判来进行交易，而是通过政府对土地的征用的方式来实现。政府通常只给农民相当低的土地补偿，而农民只获得其中通常并不很高的份额，剩余的部分归村委会集中统一支配。土地的集体所有制产生了集体经济，此外，村集体经济还包括一些村办企业和沿街店面出租等。这些资产往往对村民承担着某种社会保障功能，而村民要享受这种福利往往要求不离开原来的村社区。二是，在目前中国城乡分割的户籍制度下，农民很难像西方发达国家的农民那样转为城市市民并享受城市市民的待遇，如失业救济和退休金等，他们通常要被集体就地安置，而原有的村庄因有现成的住房通常是农民继续生存的空间。

此外，农民普遍重视地缘、血缘关系以及出租房屋可获得相当可观的租金，更加促使农民往往更多地选择在原来的村居住，这就使得原来的村庄在城市中永久化，转化为现在的城中村。

三、城中村的改造：一项多维的工程

城中村的产生首先是目前的土地制度和户籍制度使然，但地方政府也非无可作为。下面侧重在地方政府层次探讨如何来防止出现城中村和改造城中村。

与其在城中村形成后改造，不如限制城中村的形成。将在将来一定时期要成为城中村的村庄的建设尽早纳入城市规划体系不失是一种措施。建议：在城市发展到在近期要覆盖现在的村庄时，政府登记村庄的不动产，将村民建房纳入城市规划部门的审批体系，限制新建房屋的增加，对擅自建成的房屋不纳入征地补偿的范围。当农地被征用到使得大多数村民不能以农业为主业时即着手改造，把对村庄的改造纳入整个城市的规划体系。这时一方面补偿费用低，另一方面还有部分农地可供开发，比较容易吸引开发商开发。而等到城中村形成后再改造往往只能局限在城中村原址上进行则开发的空间就显得狭小，和农民协调的难度加大，开发商的利益也就比较小，难以进行商业开发，这也是现在不少城市希望尽快改造城中村而难以吸引到足够的开发商的主要原因。

城中村本不应该出现，但已经出现了，改造也是必需的，因为城中村带来的问题是显然的：凌乱的布局、杂乱无章的建筑、一线天的街道、卫生水准差的环境，高犯罪率，不少无所事事的村民，等等。因此，有人把城中村现象视为城市病。

       要改造城中村，首先要理解城中村。城中村是多维的。如果我们把城中村仅仅理解成一堆杂乱无章的建筑，以为用一堆漂亮的房子按一个合理的布局来取代之，就完成了城中村的改造，则就有可能走入城中村改造的误区。

       那么，什么是多维的城中村？除了杂乱无章的建筑，还在于以租房为主要收入来源的生活方式，以地缘、血缘和原农村社会关系为基本纽带的社区，一种封闭保守的农耕文化形态，‥‥‥。因此，要改造城中村除了拆房子建新房外，还在于改变城中村村民的生活方式，解构传统的社会关系，要让城中村开放并最终融合到现代城市。

      那么，如何才能做到这些呢？

       第一、要瓦解村集体经济。中国的村集体经济是一种很奇特的经济：不是企业但又有部分企业功能，比如有的村有村办企业和租赁沿街店面；不是一级政府财政但又有一定政府财政的功能，如收缴村办企业的部分盈利和向村民集资类似于政府向企业和民众征税；向村民提供一定的转移支付类似于政府给民众提供转移支付；承担一定的村公共设施的建设和维护类似于政府的基础设施建设和维护，如此等等。但村集体经济作为企业，其产权不清，没有明确的股东；作为一级政府财政，没有明确的法律的基础，而且缺少有效的监督和严格的审计来有效地加以监督。村集体经济除了带来普遍严重的贪污腐败问题，还使得村民形成了某种意义上的经济共同体，而从这个共同体受益又要以不脱离这个共同体为前提条件，这使得村民在城中村改造后仍倾向于集中居住，保持原来村的组织架构。

建议在城中村改造前对村集体财产进行审计，对非货币资产尤其是经营性资产通过拍卖使之货币化，原则上将全村货币化的资产全部分配给村民，使集体经济彻底瓦解。将村委会改造成居委会，居委会并和城市中一般居委会一样从国家预算中获得经费来源。

       第二、如果政府从城中村改造获得拍卖给开发商土地的价格和给村民的补偿款存在差额，应将这部分差额首先用于为每个成年村民提供低保、医疗保险和养老金，让经过城中村改造的村民完全享受到一般市民同样的社会福利，生活有基本着落。即便这一差额不足或没有，政府也应该承担这一责任，其中原因之一是政府在过去征用城中村农地时已获得过通常是巨大的差额。

       第三、对居民的拆迁补偿原则上为货币补偿，有着多重意义：

1、获得货币补偿后的村民根据自己的情况各自寻找适合自己的住处，融入到以业缘和契约关系为基础的社区，从而瓦解以地缘、血缘和原农村社会关系为基础的社区。而目前普遍采用的补偿方式是房屋补偿，原地集中安置，这就难以打破原有的地缘、血缘和原农村社会关系，不利于城中村村民彻底融入到现代城市社会。

2、在一个城市，不同区位的房价是不一样的。如果原城中村改造后成为高房价社区，也不是原村民就业的主要区域，比如成为一个高档商务区，这时如果原村民仍就地安置则是资源配置的浪费。这些村民应到房价低、和自己就业场所近的社区居住。设想，如果城中村经改造房价每平米5000元，而同样质量的房屋在另一个社区只需3000元。这样，村民在居住同样质量100平米的条件下，资源配置浪费达20万元。如果城中村村民获得货币补偿，则可找到最适合自己的区域和最适合自己的房子居住，其结果一定是多赢的。

3、城中村改造通常要耗时两年甚至更长的时间。如果村民回原村安置，就要在至少两年时间中居住在临时住所，这必然给村民带来很大的不便。如果采取货币补偿可补偿一步到位，村民无需二次搬迁。如临时住所和城中村距离较远，村民甚至可能还要两次就业或创业。比如，农民在居住区附近开一杂货店。到临时居住区开一杂货店，再回到原城中村社区还要重新开店。

4、根据我们调查，村民补偿的房屋有的存在严重质量问题，而这和开发商不重视补偿给村民房屋的质量有关从而偷工减料，而这又和村民没有对住房的选择权有关。如果村民补偿的是货币，手中有购房的货币可购买任何开发商开发的房产，当然也就成了房产市场中的上帝。

5、改变村民主要靠出租房屋为生的生活方式。根据调查和观察，不少城中村村民一方面由于从租房服务中可获得可观收入，另一方面，缺少在城市就业的一技之长，往往选择以租房为生。平时，除了收房租和接洽租房业务外，大部分时间无所事事。而且由于租房提供了稳定的收入来源，村民子女以及村民本身受教育培训的意愿也比较弱，非常不利于村民素质和谋生能力的提高，成为对社会有重要贡献的群体。这一现象也是中国在城市化过程中所特有的。如果不直接补偿房屋，有利于让这些村民迅速实现就业转型，成为城市的劳动者，而非主要是城市的消费者。

      以上这几条强调的是从多维视角改造城中村，不仅要改造城中村的房屋街道，而且还改造村民的生活方式，改造城中村中的社会关系，使之能比较迅速和充分地融入到现代城市社会。否则，城中村虽然房子拆了盖上了新的，但村民以地缘和血缘为基本纽带的社会关系还将继续，农民封闭保守的农耕文化还将继续，村民的生活方式还将代际相传，城中村的改造只是表面的。然而，这正是今天中国很多城市的城中村改造。

       



（载《中国经济导报》2008年2月23日，题为《莫让城中村档住城市化》）