樊明居

       现在中国很多城市正如火如荼地改造城中村。城中村从形成到改造要耗费巨大的资源。对待城中村，最好是不要让它形成，已经形成了又到了非要改造的时候，也要知道如何改造可能是比较理想的安排。要做到这些，首先要深刻理解城中村的起源。城中村起源的原因相当复杂，最主要的原因是制度。在一国城市化过程中形成如此众多的城中村是一个具有中国特色的城市化现象，是中国特有的制度环境产物。为了说明这一点，我们不妨先探讨为什么在西方发达国家的城市化过程中没有出现中国式的城中村。

美国因农民拥有的耕地广大，几乎从来没有形成过村落，不去说它。在欧洲的城市化过程中也有一个城市包围农村村庄的问题。但为什么原来的村庄没有在城市中整体保留下来形成城中村?有两项制度值得关注：一是土地私有制度，二是没有限制农民转化为城市市民的城乡分割的户籍制度。

设想一个城市发展到其边缘已接近一个村庄。这时，村庄及村民所拥有的农地价格上升。在自由市场制度条件下，谁能最有效地利用某一块土地就会转为其所用，其过程为，谁能最有效地利用某块土地就可出最高的地价或租金，当然土地也就归其拥有或使用。一块土地，当用于城市建设的收益大于用于农业的收益时，原土地拥有者就或卖或租出这块土地使之用于城市建设由此从土地获得更高的收益。这里的一个制度前提是土地私有，土地所有者有对土地能行使充分的处置权。因为没有中国式的城乡分割的户口制度，和土地分离的农民可以比较容易地转入到城市就业。农民到了任何一个城市就可像一般市民一样享受所有的社会福利。这样，原来的村民经过这样一个过程很快分散到城市，不会在原来的村庄聚集形成城中村。

为什么在中国城市化过程中就会形成城中村呢？从制度层面上来分析，至少有两项制度发挥了作用：一是现行的农村土地集体所有制，二是导致城乡分割的户籍制度。

同样设想一个城市发展到其边缘已接近一个村庄。这时村庄的土地用于城市建设是更经济合理的安排。于是，有了一位开发商要开发这这块土地。但他必须通过政府获得，政府首先征用这块土地再拍卖给开发商。但在目前中国的户籍制度下，中国农民很难像西方发达国家的农民那样转为城市市民并享受城市市民的待遇，如失业救济和退休金等，他们通常要被集体就地安置，而原有的村庄因有现成的住房通常是农民继续生存的空间。

土地的集体所有制产生了集体经济，如一些村有村办企业和沿街店面出租等，而在村出让土地时往往还积攒有相当数量的土地出让金保留在村委会。这些资产往往对村民承担着某种社会保障功能，而村民要享受这种福利往往要求不离开原来的村社区。

此外，农民普遍重视地缘、血缘关系以及出租房屋可获得相当可观的租金，更加促使农民往往更多地选择在原来的村居住，这就使得原来的村庄在城市中永久化，转化为现在的城中村。

因此，要使得城中村不再出现，要求改变目前的土地制度和户籍制度。但这两者很难在短时间完成，更非地方政府能够完成。当然，地方政府也非无可作为。与其在城中村形成后改造，不如限制城中村的形成。在城市发展到在近期要覆盖现在的村庄时，政府登记村庄的不动产，对村民建房纳入城市规划部门的审批体系，限制新建房屋的增加，对擅自建成的房屋不纳入征地补偿的范围。当农地被征用到使得大多数村民不能以农业为主业时即着手改造，把对村庄的改造纳入整个城市的规划体系。这时一方面补偿费用低，另一方面还有部分农地可供开发，比较容易吸引开发商开发。而等到城中村形成后再改造往往只能局限在城中村原址上进行则开发的空间就显得狭小，和农民协调的难度加大，开发商的利益也就比较小，难以进行商业开发，这也是现在不少城市希望尽快改造城中村而难以吸引到足够的开发商的主要原因。



载《东方财经周刊》，2007年.10月22日，题目改为《土地制度和户籍制度促生城中村》）